用新思路开发新矿种

　　作为一个新矿种，页岩气在开发体制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用与国外类似的区块招标方式，由政府与企业签订分成合同，将国家分成的收益用于设立专门基金。设置较低的页岩气开发准入门槛，吸引多种所有制经济、多元投资主体参与勘探开发。

　　我国页岩气开发前景广阔，这是当前掀起“页岩气热”的重要原因。

　　有关我国页岩气开发面临的问题，业界讨论了很多，笔者认为有四点。

　　第一，市场开放程度不够。美国页岩气开发得益于竞争、开放的体制，专业化分工协作机制，以及市场化的管网运行和价格政策。我国在天然气领域的市场开放程度远远不够，主要表现在两个方面。

　　一是页岩气矿业权配置存在障碍。我国石油、天然气探矿权和采矿权主要以申请在先方式获得，经国土资源部审批后登记。油气矿业权大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司获得，其余少量归延长石油、中联煤层气、河南煤层气所有。由于近80%的页岩气分布区和常规天然气分布区重叠，第一次和第二次拿出来招标的区块都避开了这些重叠区。现在的问题是，页岩气矿业权配置如沿用传统的审批登记方式，将限制多种所有制经济进入这一领域。如果按照现在这种招标方式，虽避免了矛盾，但也避开了资源富集区，大部分页岩气区块将无法靠竞争方式出让。

　　二是天然气管网不开放。我国天然气骨干网的建设与运营由三大国有石油公司掌握，这三大公司是管网的投资主体、生产建设主体、输送和销售主体。这种模式有利于将集中开采的天然气输送到消费地，但不利于页岩气这种规模小、分布广的燃气资源开发、输送。

　　第二，开发收益如何分配有待明晰。世界上大多数资源富集国，都通过征收可观的资源税费和签订开发合同，使国家获取油气资源收益，并把开发企业的收益控制在合理范围内。

　　我国矿产资源属国家所有，但对资源开发征收的税费比率较低，企业的利润空间较大。石油、天然气开发的利润大部分留在了企业。如果页岩气开发向各类所有制企业开放，大部分收入将落入开发企业和个人手中。如果没有合理的分配制度，就有可能像其他资源行业放开后那样，出现炒作探矿权和采矿权、资源过度集中的问题，甚至引发社会矛盾。反之，如果仍由少数国有企业作为页岩气开发主体，地方政府留存的税收收入则较少（税收大多数上缴开发企业所在的发达地区或中央政府）。这将影响地方发展页岩气的积极性，容易引起地方与中央的矛盾。

　　结合页岩气公开招标来看，在第一次页岩气探矿权出让的公开招标中，只有6家从事传统油气业务的国有企业入围。第二轮招标放宽了准入条件，要求企业注册资金在3亿元以上、具有油气勘查资质。投标后，由国土资源部组织专家综合评定确定中标者。其实，3亿元的资金门槛不算高，勘查资质也可以通过合作获得。评定哪些企业可以中标，应当是价高者得，即谁能给国家的分成多谁就中标，这更能体现国家对资源的所有权。

　　第三，地质勘探难以满足发展需要。我国具有页岩气大规模成藏的基本条件，但尚未系统开展全国范围内的调查和普查，资源总量和分布情况等资料不完整。这主要是由于：地质勘查投入不足，我国页岩气调查评价和勘探累计投入不足70亿元，而常规油气勘探每年投入约660亿元；我国对油气商业地勘实行特殊准入规定，商业地勘权基本由几大油气公司掌握，社会资本很难涉足；有的政府地勘职能也由企业履行，地质资料无法在行业内共享。

　　第四，技术上存在差距。页岩气勘探开发需要水平井分段压裂等专门技术，目前我国尚未完全掌握。如完全依靠自主研发，将需要较长的时间和较高的投入。

　　推进页岩气资源勘探开发，应当改变传统油气开发模式，对新矿种实行新体制。

　　在页岩气开发的制度安排上，应当进一步大胆探索。譬如，今后可以考虑市场配置、多元投入、合理分配、开放创新，实施各种鼓励政策，调动各方面积极性，提高页岩气供应能力。同时，也可以为推进油页岩、油砂、天然气水合物等油气资源开发探索一条新路。结合国外的经验和我国实际，笔者对未来页岩气的开发体制有一些大胆的设想。

　　运用市场机制配置页岩气矿业权。所有页岩气矿业权都应当通过公开招标出让，出价高者得。由于页岩气是新矿种，对待其与已登记常规石油天然气重叠的区域，应设置新的页岩气矿业权，各类企业通过平等竞争获得。同时，在一定程度上允许国外企业参与矿业权投标和勘查开发。

　　进一步放宽市场准入。页岩气分布广、埋藏浅，地表条件很适合中小企业进行分散式开发。国家应鼓励中小企业和民营资本参与页岩气开发，投标单位不限于已有的油气开发企业，不宜设置过高的资质要求，为资本市场的参与留出空间。适时进行天然气管网改革，建立单独的天然气管网公司，专门从事天然气运营业务，组建专门的监管机构进行监管。管网实行“网运分开”，接入和建设向所有用户开放。

　　合理分配收益。为了保证国家作为资源所有者的权益，可以借鉴国外的做法。一是由国土资源部与开发企业签订分成合同，将分成收益作为财政性资金管理，设立专门基金。在基金中提取一部分公益性地勘基金，专门用于页岩气地质勘探。二是在页岩气开发中进行权利金制度试点，将矿产资源补偿费、矿区使用费、资源税合并为权利金。权利金分为两个部分，分别反映矿产资源的绝对地租和级差地租。反映绝对地租的部分，可按照产值或产量进行征收，并实行比例费率；反映级差地租的部分实行从价计征、滑动比例和累进费率。

　　鼓励页岩气技术创新。页岩气的核心技术大多掌握在国外专业公司手中，我国在实施国家页岩气重大专项的同时，应当鼓励企业引进、消化、再创新。可以用优惠政策鼓励页岩气开发企业与国外技术原创方加强合作，在保护知识产权的基础上，鼓励以合资、参股和并购的方式进行国内外技术合作。对页岩气技术研发应给予财政补贴，对页岩气勘开采等鼓励类项目下进口的国内不能生产的自用设备（包括随设备进口的技术），按有关规定免征关税。

　　当然，页岩气开发离不开国家有关部门有力的组织协调。国家应当集中优势力量，在资源富集区，如川渝黔鄂湘地区实施页岩气开发示范工程，在资源勘查、区块招标、技术攻关、开发利用、政策支持、市场监管等方面进行综合试点，争取率先在这些地区形成产能。

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